李建忠:构建事业单位领导人员管理制度体系

李建忠:构建事业单位领导人员管理制度体系

时间:2020-02-12 18:21 作者:admin 点击:
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标题:构建事业单位领导人员管理制度体系

  继2014年国务院颁布实施《事业单位人事管理条例》后,中央又及时印发《事业单位领导人员管理暂行规定》(以下简称《管理规定》),对事业单位领导人员的基本要求和基本制度进行了全面规定和顶层设计,填补了事业单位领导人员管理的制度空白,搭建了事业单位领导人员管理的基本制度框架,促进了事业单位人事管理制度体系的健全完善,是我国干部人事制度改革的重大成果,在我国公职人员管理制度的改革发展进程中具有十分重要的意义。

  首先,《管理规定》的首要价值和关键意义是根据事业单位的组织机构性质,明确了事业单位领导人员的政治素质和公共责任要求。

  事业单位是我国公益服务特别是专业性公益服务职能的主要承担者,是公共机构或公共部门的重要组成部分,是现代国家治理体系和公共服务体系的重要基础和支撑力量。事业单位与民间非政府组织、非营利机构的根本区别在于其公立国有的产权特性以及由此决定的公共性和政治性。

  事业单位的公立国有属性和公共性要求其在人事管理上适用不同于其他社会组织的特定法律规范,其领导人员和工作人员也应承担服务公共利益的特别义务要求。这是国家对事业单位领导人员和其他工作人员的管理进行专门立法规范的内在的法理基础,是依法治国、依法行政的必然要求。

  改革开放以来,党和国家根据事业单位的功能特性,针对计划经济体制下国有企业、事业单位过度集中管理的弊端,实行了以分类为基础、以落实单位管理自主权为导向的事业单位改革,有效激发了事业单位活力,极大地促进了科教文卫等公共事业的发展。但不容忽视的是,随着经济社会环境的变化,部分事业单位及其领导人员等片面强调事业单位的经营性、营利性,忽略了公共性和公共责任,将单位利益和个人利益置于国家利益和公共利益之上,政治意识和公共服务意识淡漠。事业单位领导人员一方面宣称自己不是官(公务员),另一方面又事实上掌握一定的行政管理权和公共资源,个别人员为谋取个人私利和小集体利益,不惜以权谋私、任人唯亲,进行利益交换和利益输送,引起社会公众的强烈不满。

  针对这些现象和问题,《管理规定》明确了建设一支信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的高素质事业单位领导人员队伍的立法目标,将政治素质好、忠实履行公共服务的政治责任和社会责任等作为事业单位领导人员的首要条件,将有较强的公共服务意识和改革创新精神、事业心和责任感强、热爱公益事业、遵纪守法、廉洁从业等作为重要基本条件,并从选拔任用、任期管理、考核评价、激励保障、监督约束、职业发展和退出机制等方面进行全方位的制度保障,是我国事业单位领导人员管理的价值准则和制度规范的重大调整和突破,直接关系到事业单位改革发展的全局和未来。

  其次,《管理规定》根据事业单位公益服务的社会功能特性,构建了符合事业单位领导人员角色和岗位特点的管理制度框架。

  事业单位作为公共服务机构,具有公益性、服务性、专业性、技术性等职能特征,决定了其领导人员和工作人员主要是利用自己的专业技术知识提供公益服务的国家工作人员,其身份、角色和岗位要求与党政机关和企业工作人员有着较大的差别,需要在人事管理等方面采取有针对性的制度安排。

  20世纪80年代中期以来,建立符合机关、企业、事业单位不同特点的人事制度,成为我国干部人事制度改革的重要目标。随着聘用制度和岗位管理制度的推行,特别是2014年《事业单位人事管理条例》的颁布实施,为事业单位工作人员的人事管理提供了法规依据和制度规范。但事业单位领导人员管理却在一定程度上处于制度的“真空”或模糊地带,长期以来主要参照党政机关干部的管理办法,造成了事业单位管理的“机关化”“行政化”等问题。一些地区和行业还存在根据单位小集体利益或个人利益需要,选择机关或国企于己有利的管理制度作为依据,如工作待遇与机关看齐、经济待遇与企业看齐,导致不同地区、行业的事业单位领导人员管理尺度差异过大、制度不公、相互攀比。特别是随着事业单位管理自主权的扩大,一些事业单位领导人员还存在大权在握、监督乏力等问题,成为滋生腐败的重要根源。因此,及时制定出台事业单位领导人员管理制度是规范事业单位领导人员管理、健全事业单位人事制度甚至我国整个公职人员管理制度体系的迫切需要。

  《管理规定》根据事业单位的职能特点,一方面明确了我国干部人事制度的基本原则、基本制度、基本政策等在事业单位领导人员管理中的适用要求,如规定适用与党政干部一致的好干部标准、纪律规范、述职述廉、民主生活会、巡视、提醒、函询、诫勉等管理措施;另一方面又明确提出,应体现事业单位公益性、服务性、专业性、技术性等特点,遵循人才成长规律,在任职资格、任用方式、任期和任期目标责任制、职业发展和激励保障、退出机制等方面,进行了具有事业单位特色的制度设计,构建了统一全面的事业单位领导人员管理的制度框架。

  第三,《管理规定》根据中央分类推进事业单位改革的总体要求,立足于宏观性和指导性,为建立分业分类的事业单位领导人员管理制度体系奠定了基础。

  随着现代治理理念和公共服务的发展,在世界多数国家,公共服务机构逐步成为公共部门的主体部分。公共服务的多行业分布和复杂的专业构成要求对其实行分业管理;公共服务的直接性和便利性则要求对其实行属地化、分级制管理。在我国,事业单位涉及经济社会发展多个行业领域,机构众多,情况复杂,实行分类分级管理是事业单位科学管理的必由之路。

  《管理规定》按照中央要求,在制度设计上立足于宏观性、指导性,对事业单位领导人员管理的基本原则、基本制度、基本环节等进行了全面的统一规范,同时,又明确提出了分类分级管理的原则,为建立分类分级的领导人员管理“1+X”制度体系留下空间和接口。

  在分业管理方面,《管理规定》提出事业单位领导人员可适用行业主管部门规定的任职资格要求;要结合行业特点和岗位要求考察领导人员拟任人选;任期目标内容的设定应体现不同行业、类型事业单位的特点等;授权中央有关行业主管部门制定本行业事业单位领导人员管理具体办法。

  在分级管理方面,《管理规定》明确其适用范围是省级以上党委和政府直属以及部门所属的事业单位领导班子成员,授权各省、自治区、直辖市党委制定市级以下事业单位领导人员管理办法,为地方结合基层实际制定有关管理办法提供了依据,留下了接口。

  总之,《管理规定》作为事业单位领导人员管理的纲领性、指导性文件,成为事业单位领导人员管理制度体系的“梁柱”,是我国事业单位和公共部门人事制度体系的重要组成部分。认真贯彻实施《管理规定》,必将推进事业单位领导人员管理的规范化和法制化,为我国公益事业的全面、可持续发展提供基础和动力。

  (作者系中国人事科学研究院研究员、事业单位人事管理研究室主任)

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